쌍벌제, 리베이트 영향없어 효과 의문

단속 강화로 적발 건수만 폭증… 쌍벌제 적용 0.1% 불과

‘쌍벌제 시행으로 리베이트가 줄었다고 단언하기는 어려웠다’

김주경 국회입법조사처 보건복지여성팀 입법조사관은 의료법 및 약사법상 리베이트 제재 강화 조항의 입법영향분석을 통해 쌍벌제 시행의 핵심은 리베이트 수수자에 대한 형사처벌 조항을 신설함으로써 리베이트를 없앤다는 것인데 보건복지부 및 경찰청 등 관계기관의 자료로는 법 개정 후 리베이트가 줄었다고 단언하기 어려웠다고 밝혔다.

정부가 강력한 정책 의지를 가지고 리베이트 근절을 추진함에 따라 리베이트 단속을 위한 일선 행정 행위 등이 증가했고 이로 인해 리베이트 적발 건수가 폭증했기 때문이라는 것이다.

쌍벌제 적용받아 선고된 의사 0.18% 불과
쌍벌제 시행 이후 2010년 12월부터 2012년 7월까지 5634명의 의료인이 리베이트 혐의로 적발됐으며 이들 중 쌍벌제의 적용을 받아 벌금형을 받고 부당 이득금 추징이 선고된 의료인은 10명(0.18%)으로 나타났다.

특히 리베이트 혐의로 적발된 건수가 폭증한 것에 비해 실제로 쌍벌제의 적용을 받은 사례는 미미해 제재 조치의 실효성은 낮다고 지적했다.

2005~2010년 6년 동안 불법 리베이트와 관련해 배임수재죄로 적발된 의사 54명 중 3명이 벌금형을 받았으며, 41명이 자격정지 2개월 처분을 받았다. 이중 벌금형 800만원을 받은 의사 1명이 면허정지 4개월을 받아 쌍벌제 시행전의 2개월보다 무거운 행정처분을 받은 것으로 나타났다.

설문조사를 통한 의·약사의 리베이트 요구 변화, 제약회사 근무자가 평가하는 회사의 리베이트 변화 등에 대한 응답결과에서는 쌍벌제 개정에 따른 리베이트 감소 효과를 확인할 수 있는 것으로 나타났다.

즉 쌍벌제 관련 입법은 의약사의 리베이트 요구 감소에 큰 영향을 미쳤으며, 이에 따라 제약회사 리베이트 감소에 긍정적인 효과가 나타났다는 설명이다.

리베이트 근절단초 약가인하에서 찾아야
설문의 응답자인 제약사 5년차 이상 영업 또는 마케팅, 영업관리 담당자는 입법 당시 규제강화 필요성이 있었던 것으로 평가하고 있었으며, 2012년 4월1일 ‘약가인하 조치’도 리베이트를 줄이는데 영향을 미쳤다는 응답이 쌍벌제 시행 후 리베이트가 줄었다는 응답보다 조금 더 많아 현재 제약기업의 매출액 대비 판매관리비 비율이 매우 높다는 점을 고려할 때 리베이트 근절 문제해결의 단초를 향후 의약품 가격인하 정책에서 찾아야 할 것으로 보인다고 밝혔다.

김 조사관은 리베이트를 규제하는 것은 건전한 경쟁풍토 조성을 통한 국내 제약산업발전과 부당한 국민 부담을 없애는 두 가지 차원에서 의미가 있다며 설문조사 결과 쌍벌제 시행이후 외자 혁신형 기업-국내 혁신형 기업-외자 비혁신형 기업-국내 비혁신형 기업 순으로 리베이트 행태에 긍정적인 변화가 나타난 것을 확인할 수 있었다고 분석했다.

특히 리베이트를 받는 쪽의 처벌을 강화하면 리베이트가 줄어들 것이라는 논리에 따라 쌍벌제가 도입됐으나 수치상으로는 적발된 의·약사의 수가 도리어 더 많아진 것처럼 나타났고, 단속행정을 강화해 리베이트 적발 건수가 늘어난 것과는 별개로 실제 신설조항이 적용된 예는 적발 건수의 1%에도 이르지 못해 입법의 실효성에 의문이 제기되고 있고 지적했다.

김 조사관은 리베이트 관행이 사라지려면 의료인이 리베이트를 받았을 때 얻는 이익보다 불이익이 훨씬 커야하기 때문에 처벌 수위를 높이고 제재조치를 강화할 필요가 있다며 실제로는 적발이 처벌로 이어질 가능성이 매우 낮아 제재수단이 리베이트 근절 효과를 내기에는 충분히 위협적이지 않은 것으로 보인다고 밝혔다.

위반횟수에 따른 가중처벌 도입요구
또 현행 규정이 위반 횟수에 따른 가중처분 조항을 두지 않고 있어 제재효과를 높이기 위해서는 반복 위반 시 가중처분이 가능하도록 기준을 개선할 필요가 있다고 밝혔는데 리베이트 수수 의료인이 일정 기간 내에 재위반하는 경우 위반한 회 차수에 따라 가중해 행정처분을 내릴 수 있도록 면허자격정지 처분 기준을 개선하거나 죄질에 따라서는 면허취소까지 고려할 필요가 있다고 덧붙였다.

이와 함께 리베이트 수수에 연루된 유통질서 문란 의약품에 대해서는 약가를 대폭 인하하는 등 리베이트를 제공한 제약사가 실질적인 경제적 불이익을 입도록 하는 조치를 병행해야 한다고 주장했다.

보건복지부 고시 ｢약제의 결정 및 조정기준｣제8조제2항제10호(유통질서문란 약제의 상한금액 조정기준) 관련［별표5］에서 ‘상한금액의 20% 이내’로 정해진 인하율을 더 높이는 방안을 고려할 수 있다는 것이다.

벌금액기준 처벌기준 실효없어
단속 결과에 따른 사후 조치 절차 개선도 필요하다고 밝혔다. 쌍벌제 도입 이후 단속활동이 활발하게 진행되어 적발 건수가 폭증한 것에 비해 수수자인 의·약사에게 경종을 울릴만한 ‘엄벌’이 따르지 않아 여러문제들이 발생하고 있다고 주장했다.

현행 규정은 벌금액을 처분기준으로 하고 있어서 벌금액이 결정되지 않으면 행정처분 절차를 진행할 수 없는데 수사 의뢰 후 수사, 기소 등 결정 및 수사결과 통보, 형사소송 및 1심판결까지 6개월~1년이 소요되며 벌금액이 확정돼야 비로소 면허자격정지 행정처분을 내릴 수 있기 때문이라는 것이다.

이에 처분청의 확인을 근거로 관계법령에 따라 행정처분이 이루어질 수 있도록 해 제재의 실효성을 높이는 방안을 모색할 필요가 있다고 제안했다.

면허정지기간, 수수액기준으로 바꿔야
또 ‘벌금액’에 따라 리베이트를 받은 의사·약사 등의 면허자격정지 기간을 달리하도록 하고 있는 현행 규정을 리베이트 ‘수수액’에 연동시켜 수수금액에 따라 면허자격정지 기간이 달라지도록 개선함으로써 행정처분이 신속히 이루어지게 하고 제재수단의 실효성도 높일 필요가 있다고 밝혔다.

이와 함께 리베이트 조사 및 적발 관련 부처·청 간의 정보 통합관리체계를 구축해 단속결과에 따른 제재조치가 누락되지 않도록 할 필요가 있다고 주장했다. 리베이트 단속기관이 단속에는 열중한 반면 그 결과를 행정처분기관에 통보하지 않아 대다수 제재조치가 누락됨으로써 리베이트 근절효과가 미미한 것으로 분석됐다는 이유다.

감사원이 2007년부터 2011년까지 보건복지부 등 6개 조사기관에서 적발한 리베이트 수수 혐의로 조사받은 의·약사 면허자격정지 행정처분 실태를 확인한 결과(쌍벌제 시행 전·후를 모두 망라), 전체 수수 혐의자 중 0.4%만이 행정처분 실시 등 조치가 완료된 것으로 드러났다.

단속결과를 통보받은 기관은 처분대상이 많다는 사유로 행정처분 대상을 임의 축소하는 등 사후관리를 미흡하게 했다는 분석이다.

단속결과 육성정책과 연계시켜야
단속 결과와 제약산업 육성 정책과의 연계 강화도 필요하다고 제언했는데 리베이트 제공으로 적발된 제약회사의 경우 현재 보건복지부 등이 제약산업 육성 정책의 일환으로 지원하는 각종 사업에서 배제시키는 것을 고려할 필요가 있다고 설명했다.

설문조사에서 쌍벌제 시행 이후 리베이트가 줄었다고 응답한 비율은 제약사 유형별로 차이가 있어 ‘외자 혁신형 기업-국내 혁신형 기업-외자 비혁신형 기업-국내 비혁신형 기업’ 순으로 나타나 향후 제약산업 경쟁력 강화의 정책방향은 ‘혁신형 기업 육성’으로 설정하고 관련 제도를 보완하는 것이 리베이트 근절 정책에 부합할 것으로 보인다고 밝혔다.

일례로 보건복지부가 시행 중인 ‘혁신형 제약기업 인증 사업’은 R&D투자를 통해 신약개발·품질향상을 촉진하는 목적을 가진 반면, 리베이트는 유통질서를 문란케 할 뿐만 아니라 R&D 투자 재원을 잠식하기 때문에 개념적으로 ‘혁신’과 상충해 리베이트 거래로 적발된 기업은 혁신기업 인증을 취소하는 것이 타당하다는 것이다.

제약산업 글로벌 경쟁력 강화 정책을 추진함에 따라 보건복지부가 혁신형 제약기업을 선정·인증하는 사업을 시행 중이며, 인증기업에 대해서는 약가우대, 세제지원, 금융지원, 국가 R&D 사업 우선 참여 및 지원 혜택이 부여된다.

형신형 기업에 약가인하의 우대조치를
현재 보건복지부는 혁신형 제약기업이 ｢약사법｣ 및 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣상의 판매질서 위반행위로 행정처분을 받은 경우 인증을 취소할 수 있도록 ｢혁신형 제약기업 인증에 관한 규정(보건복지부고시 제 1212-41호)｣ 고시 개정(안)을 행정예고 중(2012년 12월27일~2013년 1월 16일)이다.

또 리베이트 근절이라는 당초의 입법 목적을 달성하기 위해서는 무엇보다도 제약기업이 판매촉진에 과도하게 비용을 지출하는 대신 시설설비 및 연구개발에 투자할 수 있는 여건을 조성하는 것이 중요해 품질 개선을 위한 재투자를 유도하는 세부정책과 연계시킬 필요가 있다고 조언했다.

현재 매출액 대비 R&D 비율이 일정 수준에 이르거나 증가하는 추세에 있는 제약기업에 대해서는 약제 상한금액 인하율을 감면해 주고 있어 투자 여력이 많지 않은 중소제약업체도 이러한 R&D 특례 혜택을 받을 수 있도록 규정을 세분화할 필요가 있다는 것이다.

제약회사 근무자를 대상으로 한 설문조사에서 ‘쌍벌제 시행 후 자사 리베이트 및 매출액 변화’에 대한 문항에 대한 응답 결과에서도 리베이트 비용은 아직 더 줄일 부분이 있다고 판단되며, 이를 위해 의사·약사 인식변화 유도, 제약사간 공정경쟁 풍토조성에 더욱 힘써야 할 것이라고 강조했다.

쌍벌제 관련 모니터링 필요
김 조사관은 이외에도 입법영향 및 효과 평가를 위한 주기적·체계적 모니터링이 필요하다고 밝혔다. 쌍벌제 시행 관련 ｢의료법｣ 및 ｢약사법｣ 개정 이외에도 약가제도 변화, ｢제약산업 육성 및 지원에 관한 특별법｣ 제정 등 제약산업을 둘러싼 환경변화가 리베이트 변화에 복합적으로 영향을 미치고 있기 때문에 이 중에서 쌍벌제 시행에 따른 순수 효과 구분이 쉽지 않다는 것이다.

또 리베이트 근절 효과를 측정하기 위해 무엇을 척도로 할 것인가와 어떻게 측정할 것인가에 대해서도 보다 많은 논의가 필요하다고 덧붙이고, 리베이트는 관리감독의 주기나 강도에 따라 행태가 변화하는 특성이 커 추후 모니터링해 금번 조사결과와 비교 분석할 필요가 있다고 밝혔다.

이와 함께 쌍벌제 단속이 대형 제약회사들을 대상으로 집중적으로 이루어져 중소형 제약회사들은 리베이트 규제 대상에서 상대적으로 자유로워 제약사 규모에 따라 쌍벌제 시행의 영향에서 차이가 있다고 보고된 바 있다며 향후 중소형 제약사들에 대한 관리감독도 강화할 필요가 있다고 강조했다.

이외에도 리베이트가 근본적으로 사라지고 있는 것이 아니라 허용되는 경제적 이득의 형태로 바뀌어 제공되고 있는 것으로 나타나 향후 실사 및 감사에 참고할 필요가 있다고 밝혔는데 의약품정책연구소가 수행한 국회입법조사처 연구용역 설문조사에 따르면 ‘허용된 경제적 이익을 초과하는 리베이트’가 여전히 절반을 넘는 수준(52.1%)이며, 허용된 경제적 이익(합법적 리베이트) 규정을 초과한 경우 허용계정 내로 비용 처리하고(53.2%) 있는 것으로 나타났다.