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오피니언

[기고] 간호법 강행 추진의 배경과 지역사회 돌봄사업의 관계

바른의료연구소

1. 서론

지난 4월 27일 국회 본회의에서는 보건의료계에서 극렬히 반대했던 간호법과 의료인 면허박탈법을 야당 주도로 강행 통과시켰다. 

물론, 대통령 재의요구권 행사 여부가 남아 있어 법안 자체가 최종적으로 제정이 될지는 알 수 없지만, 이 법안들의 시행이 목전까지 왔다는 점은 부인할 수 없다. 

그리고 법 제정 여부에 따라 그동안 간호법과 의료인 면허박탈법을 강행하려는 세력과 이에 반대하는 보건의료계의 대립은 어떤 방향으로 흘러갈지 알 수 없는 상황에 이르렀다. 

그런데 일반적으로 자신들에게 필요한 법안이나 정책 추진을 요구하는 단체들은 해당 법안이나 정책 추진의 대의명분을 처음부터 끝까지 일관되게 주장하는 경우가 대부분인데 반해, 이번 간호법 추진 과정에서 대한간호협회와 더불어민주당은 법안 추진의 대의명분을 갑자기 바꾸는 이해할 수 없는 행동을 했고, 그 배경에 많은 사람들이 의구심을 가졌다.

간협과 더불어민주당에서는 초기에는 간호법 제정의 이유를 열악한 환경에서 근무하는 간호사들의 처우를 개선하기 위함이라고 주장했다. 

그런데 법안 통과가 임박해오고 대립이 격화되면서 여당의 중재안이 나오자 간호법 제정의 명분은 지역사회 돌봄을 위한 것으로 바뀌었으며, 이러한 프레임 전환에 양대노총까지 지원 사격을 하면서 간협의 배후에 민주당뿐만 아니라 양대노총까지 있었음을 공공연히 드러냈다. 

여당의 중재안에서 간호사 처우와 관련된 내용은 기존 간호법과 완전히 똑같이 존치했음에도 간협과 더불어민주당이 중재안 수용을 거부한 이유는 바로 이렇게 대의명분 변경을 하지 않으면 법안 제정의 당위성이 사라지기 때문으로 생각된다. 

그리고 이러한 프레임 전환을 통해서 명확하게 드러난 것은 간호법 제정의 목적은 간호사 처우 개선과는 아무런 관계가 없고, 오로지 일부 기득권 간호사 세력과 더불어민주당과 연계된 세력의 정치적 이익을 위해서라고 밖에 볼 수 없다.

그렇다면 간호법 강행 추진의 배경으로 지목되고 있는 지역사회 돌봄사업은 현재 어떻게 진행되고 있고, 간호법과 연계하여 지역사회 돌봄사업을 주도하려는 세력들의 계획이 무엇인지를 살펴볼 필요가 있다. 

이에 바른의료연구소는 지역사회 돌봄사업과 관련된 일련의 과정을 알아보고, 지역사회 돌봄사업 및 간호법 추진과 관련해 감추어진 계획을 지금까지 드러난 정황을 통해서 밝혀보고자 한다.

2. 지역사회 통합돌봄 사업의 진행상황과 변화

지난 2018년 11월 문재인 정부는 2026년 초고령사회를 앞두고 노인이 살던 곳에서 건강한 노후를 보낼 수 있는 포용국가 구현을 위한다는 명목으로 ‘커뮤니티케어’라고도 불리는 ‘지역사회 통합 돌봄 기본계획(안)’을 발표한다. 

이 계획에는 특히 노인들을 대상으로 주거(노인 맞춤형 케어안심주택, 집수리 사업 등), 건강의료(방문의료, 방문간호, 노인 만성질환 전담 예방 및 관리 등), 요양돌봄(재가 의료급여 신설, 식사 배달 서비스, 차세대 노인장기요양보험 구축 등) 등의 서비스를 민관합동으로 연계하여 운영하는 사업이었다. 

그리고 2018년 당시 계획을 발표하면서 추진 로드맵도 같이 발표하였는데, 2018년부터 2022년까지는 선도사업 실시 및 핵심 인프라를 확충하는 단계, 이후 2025년까지는 지역사회 통합돌봄(커뮤니티케어) 제공 기반 구축 단계, 2026년부터는 지역사회 통합돌봄 보편화 단계로 설정했다.

이에 따라 전 정부에서는 2019년부터 선도사업 준비를 본격적으로 시작했고, 커뮤니티케어 선도 사업 및 인프라 확충 등을 위해 2020년 177억원, 2021년 181억원, 2022년 158억원이라는 예산을 투입했다. 

그런데 커뮤니티케어 선도 사업은 제대로 이루어지지 못했고, 특히나 2020년 초반부터 코로나19 팬데믹이 시작되면서 사업에 대해 제대로 평가하기도 어려운 상황이 발생했다. 

실제로 정부 발표에 따르면, 2019년부터 시행해 온 ‘지역사회 통합돌봄 선도사업’은 본사업을 설계하기 위해 지역 실정에 맞는 서비스를 발굴하고 표준모델 개발을 목적으로 한 시범사업 성격으로 당초 2021년까지 시행 후 종료 예정이었으나 코로나19 등을 감안해 2022년까지 연장하였고, 시범사업 추진과정에서 현장 여건 등을 감안한 결과 몇 가지 문제점이 지적됐다.

대표적인 문제점은 의료 및 돌봄을 지원하는 타 지원사업과의 연계 미비, 재가의료 및 예방적 건강관리를 지원하는 서비스 부족, 전국 확산이 가능한 정도의 보편적 모형 정립 미흡 등이었다. 

그리고 2021년 2월 시범사업의 전국화를 위한 예비타당성 조사 추진을 검토했으나, KDI 등에서 타 지원제도와 연계 방안, 사업계획 구체화 등 사업계획 보완이 필요하다는 사유로 예비타당성 조사가 추진되지 못했다. 

이에 따라서 현 정부에서는 기존 시범사업의 문제점을 보완해 지속 가능하고 전국으로 확산 가능한 모형을 개발하기 위한 신규사업을 추진키로 하였고, 제도 간 분절로 수요자가 원하는 만큼의 충분한 의료·돌봄서비스가 제공되고 있지 못한 현실을 감안해 제도 간 연계를 강화하는데도 중점을 두어 예산에 반영했다고 밝혔다.

그런데 2022년 9월 28일 국회 보건복지위원회 최종윤 더불어민주당 의원은 복지부가 커뮤니티 케어 사업의 연장선에 있는 ‘지역사회 보건·복지 연계 재가서비스 체계 구축’ 사업에 내년 예산으로 35억원을 편성했다고 밝혔고, 이후 여러 언론과 민주당에서는 현 정부에 대한 비판을 쏟아냈다. 

특히 모 언론사는 정부가 내년 ‘지역사회 통합돌봄’ 사업 예산을 80%가량 대폭 깎으면서 시범사업만 재추진하기로 한 것은 본사업을 시행한다는 기존 계획에서 이탈해 7년 동안(2018~2025년) 시범사업만 벌이는 셈이라고 강하게 비판했다. 

이렇듯 지난 정부에서 추진했던 지역사회 통합돌봄 사업이 본 사업을 앞둔 시점에서 현 정부에 들어오면서 사업이 수정될 조짐을 보이자 민주당과 기존 돌봄사업을 추진하려던 사람들은 새로운 움직임을 시도하기 시작했고, 그 중심에는 김용익 前 건강보험공단 이사장이 있었다.

3. 돌봄사업 관련 재단을 설립한 김용익 이사장 주장의 허구성

현 정부에 의해서 기존 지역사회 돌봄사업이 수정될 조짐을 보이자, 김용익 전 건강보험공단 이사장과 야권 전현직 국회의원들을 중심으로 전국민돌봄보장 실현을 목표로 하는 ‘돌봄과 미래’라는 단체가 2022년 9월에 창립됐으며, 김용익 前 건강보험공단 이사장은 재단법인 돌봄과 미래의 이사장으로 취임했다. 

김용익 이사장이 돌봄과 관련하여 주도적으로 움직이는 이유는 지난 정부에서 추진했던 지역사회 통합돌봄 사업의 설계자가 바로 김용익 이사장이기 때문이다. 

실제로 김용익 이사장은 건강보험공단 이사장으로 재직 중에도 국민건강보험과는 직접적인 관련이 없는 지역사회 통합돌봄 사업의 필요성이나 당위성을 여러 매체를 통해 주장하는 등 해당 정책과 자신의 관련성을 적극적으로 드러냈다.

김용익 이사장은 돌봄과 미래라는 단체를 만든 이후부터 각 지자체와 관련 단체들을 만나면서 지역사회 돌봄사업의 필요성과 당위성을 주장해왔다. 

특히 지난 4월 28일 열린 ‘전국민돌봄보장 정책 세미나’에서 김 이사장은 현재의 ‘가족→시설→죽음’이라는 현대판 고려장을 벗어나려면, ‘지역사회돌봄’이라는 제3의 공간을 만들어 재택돌봄, 요양시설, 요양병원의 적절한 선택과 ‘순환적 돌봄(rotational care)’을 할 수 있도록 해야 하며, 이를 위해서는 주야간보호센터 약 5만개, 전문인력 약 50만명과 함께 보건소 등 관련 시설의 대대적 확충이 따라야 한다고 주장했다. 

그리고 192만호에 대한 주택개조와 중산층 및 중하층의 노인·장애인도 입주 가능한 낮은 가격으로 공급하는 지원주택(supportive housing) 20∼100만호가 필요하다고 주장했다.

이와 함께 돌봄 투자는 예산(중앙/지방)과 사회보험 급여 등으로 구성되는데, 시차를 두고 ▲소득세 ▲법인세 ▲거래세 ▲사회보험료 등으로 회수되며, ▲많은 일자리 창출 ▲고령친화산업 발전 ▲4차산업혁명 촉진 ▲성평등 ▲노동시장 개혁 등 투자액보다 월등히 높은 경제사회적 파급효과를 거둘 수 있다고도 언급했다.

김용익 이사장이 언급한 부분을 자세히 보면, 김 이사장은 현재 높은 비중으로 이루어지고 있는 요양시설이나 요양병원에서의 돌봄을 고려장에 빗대며 매우 부정적인 이미지를 심으려 하고 있다는 것을 알 수 있다. 

하지만 현재의 시설 중심 요양과 돌봄 시스템은 급격한 산업화와 핵가족화가 이루어지면서 가정에서의 요양과 돌봄이 사실상 불가능해져 만들어진 시스템으로, 시설이나 인력 수준도 지속적으로 향상되고 있는 것이 사실이다. 

또한 거동이 힘든 독거 노인들의 경우는 재가 요양을 하면 인적 교류가 사실상 단절돼 정신적으로나 육체적으로 더욱 어려운 상황에 내몰릴 수 있는 반면, 보다 인적 교류가 많은 요양시설에서 오히려 더 나은 안정감을 보일 수 있다. 

그리고 일반적으로 재가요양에 드는 비용에 비해 공간과 노동을 집중할 수 있는 시설요양에 투입되는 사회적 비용이 적게 드는 것도 사실이다. 

따라서 시설요양 및 돌봄의 장점이 분명함에도 이를 악마화하는 행동은 기존 요양원과 요양병원에 대한 부정적 인식을 국민들에게 심어서 지역사회 돌봄사업을 정당화하려는 목적에서 기인한 것으로 보인다.

또한, 김용익 이사장은 시설에서의 돌봄에 비해 비용 대비 효과 측면에서 우월성이 전혀 증명되지 않은 지역사회 돌봄을 위해 막대한 인력과 시설 확충을 주문하면서, 이에 대한 혈세 낭비 및 포퓰리즘 정책이라는 비판을 염두에 두었는지 돌봄사업에 투자하는 정부와 지자체의 예산은 결국 회수돼 경제·사회적으로 파급효과를 거둘 수 있다고 주장했다. 

그런데 이는 소득주도 성장이나 복지를 통한 성장과 다를 바 없는 허황된 주장으로, 소득주도 성장 등은 이미 실패한 이론임이 지난 정부의 경제 정책을 통해 드러난 상황임에도 같은 주장을 반복하고 있다는 점에서 어이가 없을 뿐이다.

4. 돌봄사업과 간호법 강행 추진의 정치적 연관성

앞서 언급한 내용을 보면, 기존에 김용익 이사장이 설계했던 지역사회 통합돌봄 사업은 문재인 케어를 능가하는 포퓰리즘 정책이 될 수도 있다는 점에서 수정 및 재검토가 불가피하고, 이를 위해 현 정부가 추진하는 새로운 시범사업을 통한 올바른 돌봄모델 재정립 계획은 타당하다고 볼 수 있다. 

그럼에도 불구하고 김용익 이사장을 중심으로 한 야권 정치인들과 일부 세력들은 기존 지역사회 돌봄사업의 지속 추진을 요구하고 있고, 이러한 시기에 간호법이 간호사 처우 개선법에서 갑자기 부모돌봄법으로 프레임 전환이 이루어져 민주당 및 양대노총의 지원아래 강행 처리 된 것을 보면 이 두 사안은 정치적으로 매우 밀접하게 연관되어 있어 보인다.

간협과 민주당이 간호사 처우 개선 조항이 그대로 남아 있던 여당의 중재안을 거부했던 가장 큰 이유는 바로 간호법 제1조에 들어있던 ‘지역사회’ 문구를 포기할 수 없었기 때문이다. 

간호사의 활동 영역을 의료기관 및 의사의 지도에 의한 업무에서 벗어나게 하여 돌봄사업에 적극적으로 간호인력을 투입하고, 이를 통해 이득을 취하려면 ‘지역사회’라는 문구를 포기할 수 없는 것은 당연한 결과로 보여진다. 

간협 기득권 간호사들은 현재 의사의 지도 및 처방에 의해 이루어지는 방문간호의 영역을 뛰어넘어 독자적인 방문간호 및 지역사회 간호 서비스 제공을 통해 돌봄사업에 주도적으로 참여하고 싶었을 것이다. 

그리고 노조 및 야권 인사들은 간호법 제정이라는 정치적 거래를 통해 기득권 간호사가 간호조무사 및 요양보호사 등 돌봄사업에 투입시킬 막대한 인력을 통제할 수 있게 만들고, 이들과 함께 정부와 지자체의 천문학적인 예산이 투입되는 돌봄사업 전체를 자신들의 손아귀에서 놀아나게 하려 했던 것으로 보인다.

5. 결론

간협을 중심으로 한 간호법 제정 시도는 이번이 처음이 아니고 이전에도 수 차례 있어 왔다. 하지만 지금까지는 국민건강과 환자치료를 위해 협업해 나가야 할 보건의료인들의 업무 특성을 감안했을 때, 특정 직역만을 위한 단독법은 득보다 실이 훨씬 크다는 측면과 함께 직역간 형평성 문제도 제기돼 간호법 제정은 보건복지위 문턱 조차도 넘지 못했다. 

그런데, 자신들이 다수당이자 여당이었던 2년 전에 간호법이 발의되었음에도 법안 추진에 크게 적극적이지 않았던 민주당에서 갑자기 지난해 말부터 강행 처리 목소리를 높이고, 급기야는 올해 초에 법사위에 계류되어 있던 법안들을 본회의에 직회부하는 무리수까지 두었을 때 의료계를 포함해 많은 사람들은 의아해했다. 

특별히 국민건강에 도움이 되지도 않고, 실제 일선 간호사들에게도 도움이 되지 않는 법을 대다수의 보건의료인들이 반대함에도 불구하고 무리하게 추진하려는 민주당의 행태를 보았을 때, 사람들은 숨겨진 다른 목적이 있을 것이라 생각했다.

이런 상황에서 지난 정부에서 선도사업부터 추진돼 오던 지역사회 통합돌봄 사업이 현 정부 들어와서 재검토 움직임을 보이자 지난해부터 김용익 이사장을 중심으로 야권 정치인들은 세력을 규합해 돌봄 사업 추진을 위한 단체를 만들어 여론 형성에 나서기 시작했다.

이어서 간호사 처우 개선을 위해 간호법을 추진해야 한다는 명분을 내세우던 간협과 민주당에서는 돌연 간호법은 지역사회 돌봄을 위해 반드시 필요한 법이라고 명분을 전환하는 모습을 보았을 때, 돌봄사업과 간호법이 정치적으로 매우 유기적으로 연결돼 있다는 것을 알 수 있다. 

더불어 그 뒷배경에는 돌봄사업과 관련된 이권을 추구하는 세력과 수 십만명에 달할 것으로 예상되는 돌봄 인력들을 노조원으로 끌어들이려는 노조세력과 특정한 정치적 목적을 가진 세력이 있다고 짐작된다.

결국 간호법 강행 추진은 특정한 세력의 정치적 목적 달성을 위해 만들어진 결과물이라고 볼 수 밖에 없다. 따라서 이들의 이득을 위해 만들어진 간호법이라는 악법은 폐기돼야 하고, 지역사회 돌봄사업이라는 포퓰리즘 정책은 전면 재검토가 반드시 필요하다. 

그리고 이러한 문제에 대해서 지적하고 악법과 잘못된 정책에 가장 강하게 반대하는 의사들의 힘을 빼놓기 위해서 무리하게 통과시킨 의료인 면허박탈법 또한 폐기돼야 마땅하다. 

정부와 여당은 간호법과 지역사회 돌봄사업 추진에 숨겨져 있던 검은 커넥션을 지적한 본 연구소의 주장을 적극 검토해야 할 것이며, 국민건강과 대한민국의 올바른 보건의료 시스템 확립을 위해 마땅히 간호법과 의료인 면허박탈법을 폐기시켜야 함을 명심해야 할 것이다.

* 외부 전문가 혹은 단체가 기고한 글입니다. 외부기고는 본지의 편집방향과 다를 수 있습니다.

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